Клиенты

Проект «ОКО» – предотвращение коррупции в государственных закупках

Как казахстанская компания Datanomix развивает систему риск-индикаторов для контроля госзакупок

Поиск доказательств коррупции в бумажных закупках может быть похож на поиск иголки в стоге сена. Но с новыми инструментами обработки данных Казахстан обращает внимание на своих недобросовестных игроков и возвращает себе миллионы долларов.

«Эта история началась еще в 2010 году, когда все закупки в Казахстане проводили в конвертах», — вспоминает Виталий Тренкеншу, управляющий партнер компании Datanomix.
Datanomix специализируется на внедрении инструментов бизнес-анализа Qlik для крупных компаний Казахстана. И разработка систем риск-индикаторов для правоохранительных и контролирующих органов Казахстана — лишь одно из направлений компании. По словам Виталия, оно не столь значительное для бизнес-модели Datanomix, но очень важное для него самого. Эффект от разработанных его командой риск-индикаторов лишь только на госзакупках измеряется в миллионах сэкономленных долларов средств плательщиков налогов.

Находить коррупцию, не вставая со стула

Первым таким заказчиком стала финансовая полиция Казахстана. Пусть все закупки на тот момент проходили еще на бумаге, но данные о платежах от Казначейства были уже в электронном формате. Именно на их основе была создана система риск-индикаторов.
«И тогда произошел ментальный сдвиг. Мы показали правоохранителям, что не вставая со стула, можно находить риски и раскрывать экономические преступления», — говорит он.
Эффект от этого проекта был уже ощутим через полгода: благодаря риск-индикаторам финансовая полиция открыла 120 открытых уголовных дел. В результате государству удалось вернуть в бюджет $ 77 000 000.

Сотрудничество углубилось. Финансовая полиция запустила аналитическую систему «Ситуационный центр», который, словно пылесос, вытягивал данных с около 50 государственных баз данных. И на их основе рассчитывалось более 100 риск-индикаторов.

Что это были за риски? Например, такой индикатор, как закупки, в которых принимают участие родственники. На удивление Виталия, это было не редкостью, и было много случаев, когда чиновники без зазрения совести отдавали подряд своему брату или компании жены.

Результат работы аналитического центра — раскрытый ущерб государству в $ 647 000 000 и более 630 открытых уголовных дел. Работа с контролирующими органами может дать большой экономический эффект — убежден Виталий:
«Если вы нашли какую-то схему, то за нее возьмется целый аппарат квалифицированных людей. Они понимают, что такое экономические преступления, и могут их пресечь».
За эти 10 лет были разработаны системы риск-индикаторов для всех органов, работающих в сфере экономической и коррупционной преступности в Казахстане — Генпрокуратура, Служба экономических расследований, Антикоррупционная служба, Комитет внутреннего государственного аудита и много других. Чтобы начать сотрудничество с каждым из них, Datanomix за свой счет запускали пилотные проекты и показывали, что такой подход вообще работает. И только позже происходило контрактирование.

Все эти годы Datanomix накапливает нужную для государства экспертизу и капитализирует эти знания. Компания сама разрабатывает методики риск-индикаторов, подходы к определению аффилированности, алгоритмы и приходит к заказчикам с уже готовым решением.

Сперва в правоохранительных органах смотрели на идеи Datanomix с недоверием — на тот момент там верили исключительно в оперативную работу, с прослушками, со слежкой. Но позже, когда они видели эффект от аналитической работы, им уже было сложно возвращаться к былым подходам. Поэтому это сотрудничество длится годами — и имеет огромное влияние на развитие государственных закупок Казахстана.

Риск-индикаторы: что внутри

Казахстан разработал новый электронный портал госзакупок и открыл доступ к данным о госзакупках через специальный протокол доступа для разработчиков -API в 2017 году. Каждую ночь Datanomix автоматически перезагружает весь объем этих данных в свою аналитическую систему «ОКО» на базе Qlik Sense.

Это около 100 млн записей — все планы госзакупок, объявления, лоты, договоры, заказчики, поставщики. Зачем заново загружать все данные в систему? Иногда в госзакупки по решению суда могут вносить изменения задним числом, а для Datanomix очень важно давать клиентам достоверную информацию. Помимо данных о госзакупках, они собирают платежи от казначейства, реестр госпредприятий и учреждений, реестр юридических лиц, сертификаты происхождения товаров и другие реестры.

И среди множества модулей, которые разработали Datanomix для аналитики госзакупок, два относятся именно к работе с риск-индикаторами: «Риски.Планы» и «Риски.Договора».
Команда Datanomix проанализировала лучшие мировые практики (World Bank, OECD, EBRD, OCDS) и адаптировала приемлемые риск-индикаторы к системе госзакупок Казахстана. Кроме того, часть рисков они брали непосредственно из практики правоохранительных органов. Так они разработали собственную методику: сперва вносили в нее риски, а уже потом думали, как они могут их автоматически вычислять. Всего рисков 43, и это на всех стадиях от планирования до выполнения контракта.
«Риски на этапе планирования самые важные, потому что они работают на предупреждение. Деньги еще не ушли поставщику и можно вмешаться — провести конкурентную закупку, сэкономить средства», — говорит Виталий Тренкеншу.
Например, Datanomix фиксирует сокращение сроков поставки. Было масса случаев, когда госзаказчики оглашали закупку на поставку, например, тысячи компьютеров за 2 недели. Обычно в таких случаях поставщик заранее знал о такой закупке, поэтому успел их привезти и растаможить — в отличие от потенциальных конкурентов.

В то же время, большинство клиентов Datanomix — а это правоохранительные органы — преимущественно работают с рисками не на этапе планирования, а уже в заключенных договорах.
«Сама система рейтингов в правоохранительной системе выстроена так, что сотрудникам гораздо интереснее ловить людей с поличными. Для них главное — это доказать нанесенный ущерб государству и завести уголовное дело», — объясняет Виталий.
Сам модуль «Риски.Договора» можно поделить на 2 части. Это открытые риски, которые собираются на основе информации с открытых государственных реестров. А также закрытые риски, доступ к которым есть только у клиентов Datanomix — например, у Службы экономических расследований. У нее есть гораздо больше данных, которые позволяют более точно просчитывать риски — в том числе, у правоохранителей есть полномочия следить за транзакциями и обналичиванием денежных средств.

Например, когда заказчик расплатился с поставщиком за работы, и тот переслал эти деньги на счет компании-однодневки, откуда деньги сразу же были обналичены — это признак, что заказчику могли отнести откат. И Datanomix помогает правоохранителям вычислять такие случаи.

На уровне договоров у Datanomix есть 6 открытых рисков. Среди них — риск завышения цены, который считается на закупках из одного источника. Алгоритмы Datanomix анализируют медианную цену на каждый конкретный товар в течение года (чтобы не делать поправку на инфляцию) и выявляют ценовые аномалии. Виталий выбирает этот риск в модуле аналитики и в несколько кликов показывает рейтинг заказчиков. Какие из них больше всего проводят закупок, где срабатывает этот риск? Эту систему рейтингования очень ценят в правоохранительных органах — они используют ее при планировании проверок.
Сейчас модуль показывает, что в 2021 году под риск завышения цены попало около 10 тысяч заказчиков. Отсортировав закупки по их стоимости, мы видим, что один из заказчиков закупил 600 тысяч литров дизельного топлива по 222 тенге за литр, тогда как медианная цена — 165 тенге/л.
«Иногда можно увидеть совершенно невероятные суммы. Чаще всего это ошибки, когда заказчики случайно вводят некорректные суммы договора в систему. Но случались случаи, когда детские садики покупали одну пачку бумаги за 500 долларов, и это была совсем не ошибка, такие же суммы были в актах выполненных работ. Бухгалтера думали, что этого никто не заметит», — рассказывает Виталий.
Настолько эффективно высчитывать средние цены и выявлять ценовые аномалии можно далеко не в каждой стране. И Виталий Тренкеншу не скупится на хорошие слова в сторону казахстанской системы госзакупок и Центра Электронных Финансов Казахстана с огромным количеством машиночитаемых данных. Кроме того, в Казахстане действует Единый справочник товаров, работ и услуг. Он намного более детализирован, нежели Common Procurement Vocabular Европейского Союза, и помогает выстраивать достаточно точную ценовую аналитику в системе.

Поймай меня, если сможешь

Человеческая фантазия безгранична. И то, как часто злоумышленники находят лазейки в системах госзакупкок и придумывают все новые способы, как легально протащить своего поставщика, яркое тому подтверждение.

«Мы создаем инструменты для выявления экономических преступлений, а на той стороне придумывают способы, как от них уклониться», — говорит Виталий Тренкеншу. В Datanomix есть целый список схем, которые они выявили благодаря мониторингу госзакупок и смогли «закрыть» в сотрудничестве с властью. Но все время появляются новые.

Виталий вспоминает, как в начале их сотрудничества с финансовой полицией они узнали, что участники государственных закупок могут использовать подставные компании для отмывания денег и уклонения от налогов, и часто регистрируют их на бездомных. Когда эту схему разоблачили, фирмы начали регистрировать на онкобольных четвертой стадии. Контролирующие органы приходят с проверкой, а человека уже нет в живых. Сейчас, же фиктивные компании регистрируют на иностранных граждан — они оставляют гораздо меньше финансовых следов. Выявлять все эти преступления помогают риски, связанные с обналичиванием денежных средств.

В 2018 году Datanomix занялись схемой ограничения конкуренции через дополнительные соглашения. Как она работала? Если заказчику нужно на 1 млрд тенге купить проволоки, то условно он проводит закупку из одного источника на 1 метр проволоки по завышенной цене. А позже у него есть возможность подписать дополнительное соглашение на увеличение объема без изменения цены за единицу. Datanomix находили массу таких кейсов — когда заказчик заключил контракт на сотню тысяч, а позже подписал допсоглашений на несколько миллионов.
«Сперва мы работали с общественностью, проводили резонансные расследования — это все было интересно, но к этому никто не прислушивался. А когда мы начали работать с госорганами напрямую, показали эти злоупотребления Антикоррупционной службе — то уже заработала государственная машина. Они увидели системный риск, обсудили с Минфином — и на следующий год эту дырку просто закрыли законодательно», — говорит Виталий Тренкеншу.
Теперь заказчики имеют право подписать допсоглашение только на сумму экономии, полученной по результатам этой закупки. В другом случае они вынуждены проводить новые процедуры.

Аналогично Datanomix сработали с другим риском — когда на стадии объявления в названии лота заменяют кириллический символ латинским, чтобы скрыть закупку и снизить тем самым конкуренцию. Команда это подсветила и напрямую работала с Минфином и Центром электронных финансов. И они буквально в следующий год внесли это в план разработки и закрыли возможность для заказчиков подобным образом обманывать систему.

Сейчас же в Казахстане популярная схема с авторским свидетельством. Если у поставщика есть авторское свидетельство на уникальный товар или услугу, которая нужна заказчику, то он может провести закупку из одного источника. Вроде бы логично, но только получить авторское свидетельство можно на что угодно. Его выдают день в день по запросу, никакой экспертизы проводить не нужно — достаточно только заплатить госпошлину. Так что поставщики этим очень злоупотребляют и регистрируют интеллектуальную собственность на все подряд. Виталий уверяет, что запатентовать таким образом можно что угодно — хоть вечный двигатель, хоть операционную систему Linux (такой случай реально имел место).

К счастью, портал госзакупок Казахстана позволяет отсортировать все закупки из одного источника с обоснованием «авторское свидетельство». И это отдельный риск-индикатор в методологии Datanomix. Кликнув на этот риск, Виталий показывает закупки, которые проводят напрямую, по авторскому свидетельству. Вода, бензин, бумага А4, набор ручек, ведро, компьютер, картридж… Всего таких закупок 3800 — и это только за 2021 год.
Datanomix уже подняли этот вопрос с Нацпалатой предпринимателей, которая защищает интересы бизнеса в Казахстане, и Генпрокуратурой.

«В результате Минфин уже вносит решение этой проблемы в свой план работы, и в новой редакции Закона эта дырка уже будет скорее всего закрыта». — говорит Виталий — Так что работа с госорганами — это еще и возможность достаточно быстро влиять на политику и закрывать системные нарушения".

Обратная сторона риск-индикаторов

Но есть и ложка дегтя в бочке меда — говорит Виталий. В руках недобросовестных правоохранителей риск-индикаторы сами могут приводить к коррупционным рискам.

Оперативники на местах, получив информацию о сработанных риск-индикаторах, могут приходить к заказчикам и вымогать у них взятку, чтобы взамен закрыть глаза на их правонарушения. Как превентивно бороться с этой «спортивной рыбалкой», когда преступников ловят, но отпускают, у Datanomix пока не знают.

Пока что все сводится к тому, что руководство правоохранительных и контрольно-надзорных органов жестко центрирует работу и контролирует исполнение на местах. Чтобы быть уверенным, что там не занимаются теневым бизнесом. Выходом могла бы быть полная прозрачность результатов их проверок, но это невозможно — в интересах следствия они, как правило, не разглашаются. Кроме того, большая часть рисков Datanomix закрыта, поскольку они содержат коммерческую и налоговую тайну. И эта информация охраняется законом, ее нельзя опубликовать.
«Возможный выход я вижу в дублировании риск-индикаторов для всех правоохранительных и контролирующих органов. Окей, заказчик договорится с кем-то из них, чтобы на его нарушения закрыли глаза. Но как быть уверенным, что к тебе с проверками не придет другая структура? Заниматься вымогательством также станет рискованно — результаты проверок будут видны коллегам», — объясняет свою идею Виталий.
Еще один риск связан с тем, какую именно информацию о закупках пойдут проверять аудиторы. Заказчики проводят тысячи закупок в год, и аудитор может прийти к нему и сказать, что он готов не смотреть на все проблемные места — но за деньги. Сейчас Казахстан движется к формированию автоматической аудиторской выборки, которая существенно ограничит коррупционные риски. Datanomix принимает участие в ее разработке.

В то же время, в Datanomix стараются активно продвигать идею риск-индикаторов и для других клиентов, связанных с госзакупками. Например, сейчас они работают с Нацпалатой предпринимателей — организацией, что защищает интересы бизнеса. С начала пандемии COVID-19 Казахстан принял активный курс на поддержку национального производителя в госзакупках. И риск-индикаторы Datanomix позволяют выявлять случаи, когда победители тендеров предоставляют липовые сертификаты о локальной составляющей — система фиксирует, когда на самом деле они отсутствуют в реестре сертификатов происхождения товаров.

Кроме того, Datanomix заключил несколько контрактов на анализ госзакупок с муниципалитетами — акиматом (региональный орган исполнительной власти в Казахстане) города Нур-Султан и Костанай. Это дает возможность органам местной власти эффективнее контролировать закупки своих подведомственных организаций, работать на предупреждение ошибок и быстро их исправлять, пока не появился общественный интерес и не пришли контролирующие органы.

«Руководство муниципалитетов воспринимает это на ура, но на деле у людей, отвечающих за госзакупки, совсем другие головные боли и совсем другие KPI. Для них главное — это вовремя освоить все бюджетные средства. Поэтому провести закупку без экономии для них совсем не так страшно, как не успеть провести ее вовсе». — объясняет Виталий. И он видит, что даже если муниципалитеты покупают их систему для упрощения подачи отчетности, риск-индикаторами они не пользуются.

Все это вызовы, с которыми Datanomix еще предстоит справиться.

Конкуренция имеет значение

Datanomix продолжает развивать свою аналитическую систему. В этом году команда принимает участие в Open Contracting Innovation Challenge — конкурсе проектов на основе открытых закупочных данных, который Open Contracting Partnership проводит в Казахстане, Кыргызстане и Молдове. И Datanomix попали в тройку команд из Казахстана, которые соревнуются за главный приз челленджа — 15 тысяч долларов на внедрение разработанного проекта.

Идея Datanomix амбициозна — повысить конкурентность госзакупок в Казахстане.

За последние 5 лет доля неконкурентных закупок в Казахстане — 63,8%. А неконкурентные госзакупки невыгодны государству. Зачастую они связаны с завышением цены, лоббированием интересов одного поставщика и коррупционными рисками.

Виталий запускает модуль аналитики и показывает свой любимый пример. Закупки пачек бумаги А-4. Медианная цена в конкурентных закупках — 1200 тенге. Медианная цена в прямых договорах — 1337 тенге. То есть на 10% выше. В то же время, 45% закупок бумаги проходит неконкурентно.

Но как возможно на это повлиять?

Во-первых, система риск-индикаторов, выявляет необоснованное ограничение конкуренции. Например, дробление товаров и услуг и злоупотребление основаниями для закупки из одного источника. Всего таких оснований в стране 55. Среди них уже упомянутая схема и с авторским свидетельством. В рамках участия в Innovation Challenge Datanomix собираются автоматизировать новые риски для выявления признаков имитации конкуренции и устойчивых связей чиновников и поставщиков.

Во-вторых, это автоматическое формирование и отправка официальных писем заказчикам и их вышестоящим органам, правоохранителям и контрольно-надзорным структурам.

Виталий наводит пример — отдел строительства города планирует подписать договор на $ 800 000 из одного источника с поставщиком у которого есть авторское свидетельство на… благоустройство территории. Это не только необоснованно, но и незаконно.

Datanomix пишет заказчику письмо, но конечно же, у них нет никакой надежды, что он образумится. Но в копию они также ставят руководящие органы заказчика — аким города и аким области. А они будут обязаны дать ответ Datanomix. И расчет здесь на то, что они обратятся к отделу строительства и потребуют провести открытую конкурентную процедуру.

Но кроме того, письма также отправятся в службу экономических расследований, которая сможет следить за передвижение денежных средств в рамках этого тендера. А также в Генпрокуратуру, Антикоррупционную службу, в Комитет внутреннего аудита при Минфине. И заказчик увидит этих адресатов в копии письма.

В рамках Innovation Challenge Datanomix хотят разработать СRM-систему для отправки официальных писем — ведь им придется отсылать их тысячами, чтобы заставить бюрократическую систему работать. Но кроме отправки писем, она также должна автоматически отслеживать результаты и фиксировать экономию.
«Мы планируем организовать давление, и за этот счет получить конверсию. Заказчики будут отменять эти закупки, переводить их в конкурентное поле. И мы таким образом будем добиваться экономии средств. Перевод только 5% закупок из одного источника в открытый тендер или запрос ценовых предложений позволит получить экономию в размере не менее 10 млрд тенге в год для бюджетов всех уровней», — убеждает Виталий.
И это может стать еще одной историей о том, как команда Datanomix системно повлияла на эффективность госзакупок в Казахстане.
2022-09-20 09:29